UA
 
Григол Катамадзе

Чрезвычайный и полномочный посол Грузии в Украине в 2000–2007, 2009–2013 годах, президент Ассоциации налогоплательщиков Украины.

Григол Катамадзе ЭКСКЛЮЗИВ «ГОРДОНА»

Законопроект "О Бюро экономической безопасности Украины" никоим образом не решает проблемы давления на бизнес

Законопроект "О Бюро экономической безопасности Украины" никоим образом не решает проблемы давления на бизнес / ГОРДОН

Фото из личного архива Григола Катамадзе

Большинство злоупотреблений правоохранителями осуществляется в рамках досудебного расследования, поэтому проблему надо искать в Уголовном процессуальном кодексе Украины, считает бывший посол Грузии в Украине, президент Ассоциации налогоплательщиков Украины Григол Катамадзе.

Бюро экономической безопасности: приближение к украинским реалиям.

После подготовки комитетом по вопросам, финансов, налоговой и таможенной политики проекта закона №3087-д "О Бюро экономической безопасности Украины" ко второму чтению у бизнеса возникли вопросы: "Все ли включено в законопроект? Действительно ли новый орган будет отвечать европейским стандартам? Будет ли он адаптирован к украинским реалиям? Решается ли вопрос о прекращении давления на бизнес со стороны всех правоохранительных органов?"

Новый орган, в случае запуска, будет оперировать современными инструментами аналитических исследований, в деятельности которого превенция должна доминировать над уголовно-правовым воздействием, а защита прав и свобод граждан будет не популистским лозунгом, а реальным девизом новосозданного органа.

Нашей экспертной группой постоянно подчеркивалось, что корни всех проблем находятся в действующей системе организации работы правоохранительных органов и в существующей конструкции организации процесса досудебного расследования. Также в рамочных законах заложены некорректные подходы, регулирующие деятельность правоохранительных органов за пределами уголовного процесса.

Поэтому нами была предложена концепция построения ориентированной на риски системы противодействия преступлениям в сфере экономики. И это не только определение компетенции каждого правоохранительного и контролирующего органа в предотвращении криминальных угроз в сфере экономики, выявление и расследовании преступлений в сфере экономики. Это инструменты, механизмы и способы решения проблем такого характера. Мы подчеркиваем: именно системы, где все элементы взаимосвязаны и взаимообусловлены и, соответственно, не могут существовать отдельно друг от друга. Самая большая проблема власти заключается в том, что она рассматривает деятельность, связанную с созданием БЭБУ или реформированием любого правоохранительного органа вне процесса функционирования правоохранительной системы в целом. Такой подход всегда вызывает сопротивление и неприятие его обществом, бизнесом и экспертной средой.

Почему мы выбрали именно такой путь решения системных проблем и на чем базируется логика нашего подхода? Сравним его с подходами, которые предложены авторами законопроекта. Каким образом они пытаются лишить влияния на бизнес, например, СБУ, Национальную полицию, а в случае необходимости – ГБР?

1. Необходимо осознавать, что законы Украины "О Службе безопасности Украины", "О Национальной полиции", "О Государственном бюро расследований", "О Национальном антикоррупционном бюро Украины" и "О Бюро экономической безопасности Украины" определяют полномочия этих органов вне досудебных расследований и оперативно-разыскной деятельности, в случаях, связанных с СБУ, еще и контрразведывательной деятельности и др. Полномочия каждого из этих органов определяются в соответствии с Уголовным процессуальным кодексом Украины и законом Украины "Об оперативно-разыскной деятельности".

Примерами полномочий вне уголовного процесса и оперативно-разыскной деятельности, касающихся взаимоотношений с бизнесом, являются:

  • "получение в установленном законом порядке по письменному требованию руководителя органа или оперативного подразделения Службы безопасности Украины от таможенных органов, финансовых и других учреждений, предприятий, организаций (независимо от формы собственности) информации и документов об операциях, состоянии счетов и движении средств на них за конкретный промежуток времени (с расшифровкой сумм, даты назначения и контрагента платежа), вкладов, внутри- и внешнеэкономических сделок, а также заверенных копий документов, на основании которых был открыт счет конкретного юридического или физического лица…" (п. 1. ч. 2. ст. 25 закона Украины "О Службе безопасности Украины);
  • "истребование и получение в установленном законом порядке от правоохранительных и государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций информации, необходимой для выполнения полномочий Бюро экономической безопасности Украины" (п. 12 ч. 1 ст. 8 проекта закона Украины "О бюро экономической безопасности Украины" и др.).

При этом в законе Украины "О Национальной полиции" нет и упоминания об экономических преступлениях. Однако это не лишает критики этот институт касательно давления на бизнес.

2. Похожие конструкции есть и в законе Украины "Об оперативно-разыскной деятельности". В ст. 8 определено, что "оперативным подразделениям для выполнения задач предоставляется право ставить в установленном законом порядке вопрос о проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности и от лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью или другими видами хозяйственной деятельности индивидуально, и участвовать в их проведении; знакомиться с документами и данными, характеризующими деятельность предприятий, учреждений и организаций, изучать их за счет средств, выделяемых на содержание подразделений, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, изготавливать копии таких документов по требованию руководителей предприятий, учреждений и организаций – исключительно на территории таких предприятий, учреждений и организаций... ".

Коллизий или противоречий между этими законами, например между Налоговым кодексом Украины и другими законами, достаточно много. Однако практика показывает, что подавляющее большинство злоупотреблений правоохранительными органами осуществляется именно в рамках досудебного расследования. Соответственно, проблему надо искать в процессуальных конструкциях, то есть в УПК Украины.

Если проанализировать отдельные статьи УПК, например ст. 216, где определена подследственность правоохранительных органов, в частности СБУ, можно обратить внимание, что только несколько статей Уголовного кодекса Украины, по которым проводят досудебное расследование следственные органы безопасности, могут быть использованы для давления на бизнес.

Это статьи 110-2 (финансирование действий, совершенных с целью насильственного изменения или свержения конституционного строя или захвата государственной власти, изменения границ территории или государственной границы Украины), ст. 201 (контрабанда), ст. 201-1 (перемещение через таможенную границу Украины вне таможенного контроля или с сокрытием от таможенного контроля лесоматериалов или пиломатериалов ценных и редких пород деревьев, лесоматериалов необработанных, а также иных лесоматериалов, запрещенных к вывозу за пределы таможенной территории Украины), ст. 258-5 (финансирование терроризма) и др.

3. Наряду с этим другая совмещенная предпосылка, которая создает возможности для такого давления, – это то, как корреспондируются между собой отдельные статьи УПК Украины. В соответствии с ч. 1. ст. 214 УПК "следователь, дознаватель, прокурор безотлагательно, но не позднее 24 часов после подачи заявления, сообщения о совершенном уголовном правонарушении или после самостоятельного выявления им из любого источника обстоятельств, которые могут свидетельствовать о совершении уголовного преступления, обязан внести соответствующие сведения в Единый реестр досудебных расследований, начать расследование... ". Ч. 4 этой статьи: "следователь, прокурор, другое должностное лицо, уполномоченное на принятие и регистрацию заявлений и сообщений об уголовных правонарушениях, обязаны принять и зарегистрировать такое заявление или сообщение. Отказ в принятии и регистрации заявления или сообщения об уголовном правонарушении не допускается".

Ч. 10 ст. 216 УПКУ гласит: "Если во время досудебного расследования будут установлены другие преступления, совершенные лицом, в отношении которого ведется досудебное расследование, или другим лицом, если они связаны с преступлениями, совершенными лицом, в отношении которого ведется досудебное расследование, и которые не подследственны тому органу, который осуществляет в уголовном производстве досудебное расследование, прокурор, осуществляющий надзор за досудебным расследованием, в случае невозможности выделения этих материалов в отдельное производство своим постановлением определяет подследственность всех этих преступлений".

Ч. 2. ст. 218: "Если следователю с заявления, сообщения или других источников стало известно об обстоятельствах, которые могут свидетельствовать об уголовном правонарушении, расследование которого не отнесено к его компетенции, он проводит расследование, пока прокурор не определит другую подследственность".

Таким образом, любой уполномоченный орган может принять заявление о любом преступлении и расследовать его до тех пор, пока прокурор не определит другую подследственность. А сколько на это уйдет времени, неизвестно. В пользу авторов законопроекта нужно сказать, что они воспользовались нашим предложением и определили пятидневный срок для принятия такого решения.

4. Надо также учесть, что к процессу расследования, кроме следователей, непосредственно причастен прокурор, в соответствии с ч. 2 ст. 36: "…осуществляет надзор за соблюдением законов при проведении досудебного расследования в форме процессуального управления...", и имеет широкие полномочия касательно начала и закрытия уголовных производств, проведения следственных действий, негласных следственных действий, имеет полномочие по отмене незаконных и необоснованных постановлений следователей и многое другое, чем можно было бы воспользоваться с целью прекращения давления на бизнес.

Также причастный следственный судья, который наделен полномочиями контроля над законностью и обоснованностью решений и действий (бездействия) следователя и прокурора; ограничения при проведении досудебного расследования конституционных прав человека путем применения мер обеспечения уголовного производства, производства отдельных следственных и негласных следственных действий и решений органов предварительного расследования. Таким образом, в соответствии со ст. 94 УПК только цепочка "следователь – прокурор", "следователь – судья" "...по своему внутреннему убеждению, которое основывается на всестороннем, полном и беспристрастном исследовании всех обстоятельств уголовного производства, руководствуясь законом, оценивают каждое доказательство с точки зрения относимости, допустимости, достоверности, а совокупность собранных доказательств – с точки зрения достаточности и взаимосвязи для принятия соответствующего процессуального решения".

5. Таким образом, факторами, которые приводят к давлению на бизнес, являются: во-первых, широкая дискреция прокурора в вопросах досудебного расследования (но ее ограничивать нельзя, это может привести к коллапсу процесса расследования всех правоохранительных органов); во-вторых, характер преступлений подследственных правоохранительному органу. Например, для СБУ особое внимание обращается на те преступления, что касаются движения неконтролируемых финансовых потоков.

В Украине на руках у участников организованных преступных групп, олигархов, коррумпированных чиновников и обычных предпринимателей сконцентрирована многомиллиардная масса неконтролируемых наличных денег, которые могут быть направлены на финансирование противоправной деятельности. В большинстве случаев центром их генерирования являются так называемые конвертационные центры, а учитывая то, что клиентами таких центров являются также представители реального сектора экономики, это создает бесспорный повод для любого правоохранительного органа, в частности СБУ, использовать этот фактор для давления на бизнес.

Законопроект №3087-д, несмотря на то, что в нем учтены замечания и рекомендации экспертной среды и депутатов по усилению аналитической составляющей, все равно оказался не системным. Он никоим образом не решает проблемы давления на бизнес.

На взгляд председателя комитета финансов, налоговой и таможенной политики и авторского коллектива, необходимы такие изменения законодательства как исключения из законов Украины:

  • "О Службе безопасности Украины" норм, касающихся расследований в сфере экономики, в частности: защита государственного экономического потенциала Украины; предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений против коррупции и организованной преступной деятельности в сфере управления и экономики; исключения из состава Службы безопасности Украины подразделения по борьбе с коррупцией и организованной преступностью;
  • "Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью" норм относительно исключения специальных подразделений по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины из перечня государственных органов, специально созданных для борьбы с организованной преступностью;
  • "О национальной безопасности Украины" нормы по обеспечению Службой безопасности Украины экономической безопасности государства путем осуществления контрразведывательной защиты;
  • а также введение нормы о запрете поручать проведение следственных (разыскных) действий оперативным подразделениям Службы безопасности Украины во время досудебного расследования уголовных правонарушений, отнесенных законом к подследственности Бюро экономической безопасности, сможет решить проблему давления на бизнес – является очень сомнительными. На наш взгляд, это ошибочный путь, который будет иметь серьезные негативные последствия.

Поэтому ключевая проблема не в нормативных конструкциях законодательных актов, которые определяют полномочия СБУ или иных правоохранительных органов. Она кроется в системе организации досудебного расследования. Нами еще не поднимались проблемные вопросы, к которым прибегают правоохранители, чтобы получить повод для контактирования с предпринимателем. Это умышленное включение в обстоятельствах, подлежащих доказыванию событий, которые не имеют отношения к расследуемому уголовному производству, а также различные манипуляции с расширением, изменениями фабул расследуемого уголовного события и тому подобное.

6. Теперь относительно рисков введения в УПК Украины такого новшества как доследственная проверка. Если очень коротко, это фактически будет касаться нескольких ключевых моментов:

  • изменятся сроки внесения заявления, сообщения о совершенном уголовном правонарушении в Единый реестр досудебных расследований Украины с 24 часов до N-количества суток;
  • будет определена форма реагирования уполномоченного субъекта в случае истечения сроков доследственной проверки (начать уголовное производство, отказать в его открытии или направить по подследственности или юрисдикции органа расследования);
  • будут определены инструменты доследственной проверки такого типа, как: отъем объяснения; проведение медицинского освидетельствования; получение вывода специалиста и снятия показаний технических приборов и технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи; изъятие орудий и средств совершения уголовного преступления, вещей и документов, являющихся непосредственным предметом уголовного преступления или обнаруженных при задержании лица, личном досмотре или досмотре вещей. Возможно, этот перечень увеличится, а возможно – наоборот.

Учитывая, что ежегодное количество расследованных уголовных производств во всех правоохранительных органах колеблется от 1,5 до 1,7 млн, на первый взгляд, вполне логичным могло выглядеть такое предложение, но дьявол кроется в деталях. Как это может повлиять на бизнес? Однозначно негативно, поскольку будет иметь высокие коррупционные риски. Несмотря на то, что риск – это категория, которая характеризуется именно вероятностью возникновения каких-то последствий, в этом случае они будут невероятно высоки.

Что именно мы имеем в виду? Во-первых, в случае получения фактически каждого заявления о совершенном уголовном правонарушении с целью их проверки работник правоохранительного органа будет вынужден отбирать по сути таких сообщений объяснения у директора, бухгалтера и других причастных к событию лиц. Во-вторых, делать копии первичных документов, чтобы получить заключение специалиста. В-третьих, в случае получения таких заявлений и сообщений различными правоохранительными органами и еще за различные периоды налоговой отчетности такой процесс может быть бесконечным и неконтролируемым.

7. Однако, несмотря на безысходность ситуации, сложившейся экспертной группой, которая последние годы исследовала проблемы по возможности имплементации прогрессивной ILP-модели в существующую систему организации правоохранительной деятельности, был предложен системный подход к комплексному применению ориентированного на риски подхода как в системе досудебного расследования, так и вне этого процесса.

В частности, было предложено ввести в УПК Украины ряд норм по применению системы рисков и угроз, предусматривающей: установление трех- – пятиуровневой системы определения угроз и оценки возможных последствий (убытков) от них, объединенных, в зависимости от уровня угрозы, со способами и инструментами реагирования на них; введение оценки рисков по началу или закрытию уголовных производств (проведение следственных разыскных действий (НСРД), введение системы определения приоритетности расследования уголовных производств и т.д. Унифицированная методология должна быть прописана подзаконным нормативным актом или приказом ГПУ вроде положения о ведении Единого реестра досудебных расследований Украины.

Ориентированный на риски компонент вне уголовного процесса и оперативно-разыскной деятельности, имплементированный в законы, регулирующие деятельность правоохранительных органов, должен включать: систему построения стратегического менеджмента (проведение стратегического анализа) управления рисками с указанием инструментов реагирования, обеспечивающих минимизацию этих рисков в зависимости от уровня угрозы; критерии риска; комплекс мероприятий по оценке рисков; предоставление статуса аналитического продукта и т.д. Надо понимать, что предложенная система значительно уменьшит коррупционные риски и сделает аналитику серьезным инструментом в работе правоохранительных органов.

К сожалению, по-другому решить существующие проблемы, учитывая реалии, крайне сложно. Если идти по пути не просчитанной сепарации правоохранительных органов, ограничения их полномочий или бездумного воздействия на дискреции прокурорской деятельности, это однозначно приведет к серьезному обострению криминогенной ситуации. Тогда на бизнес будут давить не только правоохранители, но и криминал. Кроме того, мы лишим правоохранительные органы возможностей устранить в сфере экономики мощные организованные преступные группы и уничтожить системные криминальные схемы.

Источник: "ГОРДОН"

Блог отражает исключительно точку зрения автора. Редакция не несет ответственности за содержание и достоверность материалов в этом разделе.

МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ
 
 

 
 
 
 
Выбор редакции
 
 
 
Самые популярные материалы